Tanah Ulayat, Kepemilikan atau Penguasaan?
Tanah Ulayat, Kepemilikan atau Penguasaan?
Albert Bintang Partogi / PN Waingapu
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UU 5/1960) pada dasarnya merupakan salah satu revolusi agraria terpenting di Negara Indonesia pasca kemerdekaan negara tahun 1945. Prinsip-prinsip di dalamnya telah banyak mengubah konsep hukum pertanahan negara yang sebelumnya lebih bersandar pada peraturan pemerintah jajahan, menjadi lebih bersandar pada kepentingan masyarakat dan negara yang didasarkan pada ketentuan hukum adat. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 5 UU 5/1960 yang berbunyi:
“Hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam Undang-Undang ini dengan peraturan perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama”
Pengakuan negara terhadap tanah ulayat atau tanah adat adalah salah satu contoh pemberlakuan hukum adat dalam hukum agraria nasional. Pada dasarnya definisi tanah ulayat dan tanah adat tidak diatur secara eksplisit dalam UU 5/1960, namun dari Penjelasan Pasal 3 UU 5/1960 dapat diketahui bahwa Tanah Ulayat atau Tanah Adat adalah tanah yang didalamnya melekat hak ulayat atau hak atas tanah yang dikuasai masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada. Ketentuan tersebut berpangkal pada pengakuan negara atas hak ulayat masyarakat hukum adat demi keberlangsungan hidup masyarakat hukum adat diluar kepentingan negara secara umum. Adapun dalam perkembangannya, kepentingan masyarakat hukum adat dan kepentingan negara seringkali berbenturan satu sama lain karena memperebutkan status tanah ataupun sesuatu yang melekat pada tanah yang bersangkutan.
Tentu belum luput dari ingatan kita, pada tanggal 16 Mei 2013, Mahkamah Konstitusi mengeluarkan Putusan Nomor 35/PUU-X/2012 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan (UU Kehutanan), yang dilatarbelakangi permohonan Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) mengenai status kepemilikan hutan pada wilayah masyarakat hukum adat. Pada prinsipnya Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut menguji 2 (dua) isu konstitusional. Pertama, mengenai status hutan adat dalam UU Kehutanan dan kedua, mengenai pengakuan bersyarat terhadap keberadaan masyarakat adat. Dari Putusan tersebut kita dapat belajar bahwa status hutan adat haruslah dipisahkan dari hutan negara sehingga penguasaan hutan adat oleh masyarakat hukum adat haruslah dihormati dan diakui oleh negara sepanjang menurut kenyataannya dalam wilayah tersebut masih ada masyarakat hukum adat yang diakui keberadaannya. Di sisi lain, Mahkamah Konstitusi menolak untuk menghapuskan syarat-syarat pengakuan masyarakat adat oleh negara dengan pertimbangan bahwa masyarakat adat merupakan subjek hukum yang memiliki hak dan kewajiban yang keberadaannya haruslah tunduk pada batasan-batasan yang ditentukan dan tidak bertentangan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Melalui putusannya, Mahkamah Konstitusi seolah bermaksud menegaskan kembali spirit hukum adat dan hak ulayat dalam Pasal 3 dan Pasal 5 UU 5/1960.
Pasca Putusan MK tersebut, Pemerintah mengeluarkan berbagai peraturan yang mengatur lebih teknis mengenai bagaimana pengakuan negara terhadap hak ulayat dan masyarakat hukum adat. Peraturan-peraturan tersebut mengatur mengenai bagaimana syarat-syarat hak ulayat masih dapat dikatakan melekat pada suatu tanah dan bagaimana suatu komunitas masyarakat masih dapat dikatakan sebagai masyarakat hukum adat. Hal ini penting untuk diatur karena pada prinsipnya hak ulayat dan masyarakat hukum adat adalah 2 (dua) unsur yang saling bergantung satu sama lain ketika membahas mengenai ada tidaknya tanah ulayat atau tanah adat di negara Indonesia. Selain itu, negara juga wajib untuk menjembatani kepentingan negara dan kepentingan masyarakat hukum adat karena pada prinsipnya, bumi, air dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia merupakan hak seluruh rakyat Indonesia.
Persyaratan yang mengatur mengenai hak ulayat dan masyarakat hukum adat diatur dalam Pasal 2 ayat (2) dan (3) Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN Nomor 18 Tahun 2019 Tentang Tata Cara Penatausahaan Tanah Ulayat Kesatuan Masyarakat Hukum Adat yang menyatakan bahwa hak ulayat haruslah dianggap masih ada jika masih terdapat:
- Masyarakat dan lembaga hukum adat;
- Wilayah tempat hak ulayat berlangsung;
- Hubungan, keterkaitan dan ketergantungan kesatuan masyarakat hukum adat dengan wilayahnya; dan
- Kewenangan untuk mengatur secara bersama-sama pemanfaatan tanah di wilayah kesatuan masyarakat hukum adat yang bersangkutan berdasarkan hukum adat yang masih berlaku;
Sedangkan kesatuan masyarakat hukum adat haruslah dianggap masih ada jika:
- Secara nyata masih hidup baik yang bersifat territorial, genealogis maupun fungsional;
- Sesuai dengan perkembangan masyarakat; dan
- Sesuai dengan prinsip negara kesatuan republik Indonesia;
Lebih lanjut, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2014 Tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat mengatur pula pengakuan negara terhadap masyarakat hukum adat dengan mensyaratkan bahwa keberadaan masyarakat hukum adat harus diakui dan dilindungi dengan suatu keputusan yang dikeluarkan oleh kepala daerah. Pasal 5 ayat (2) dan Pasal 6 ayat (2) Peraturan tersebut menyatakan bahwa Bupati/Walikota membuat penetapan pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat dengan Keputusan Kepala Daerah yang mengidentifikasi status masyarakat adat dengan melihat 5 (lima) unsur sebagai berikut:
- Sejarah masyarakat Hukum Adat;
- Wilayat Adat;
- Hukum Adat;
- Harta kekayaan dan atau benda-benda adat; dan
- Kelembagaan/Sistem Pemerintahan adat.
Penetapan tersebutlah yang kemudian dapat digunakan masyarakat hukum adat untuk memperoleh kepastian hukum bahwa mereka diakui dan dilindungi oleh negara.
Berkaca dari aturan-aturan tersebut diatas maka dapat diketahui bahwa suatu tanah merupakan tanah ulayat jika menurut kenyataannya, hak ulayatnya pada tanah tersebut masih ada, masyarakat hukum adat yang menguasai tanah tersebut masih ada serta adanya keputusan yang dikeluarkan oleh kepala daerah mengenai status masyarakat hukum adat yang mendiami wilayah tersebut. Syarat tersebut bersifat kumulatif yang artinya tanpa terpenuhinya salah satu dari ke-3 (ketiga) unsur tersebut, maka tanah tersebut tidak lagi dapat dikatakan sebagai tanah ulayat. Dari ketiga persyaratan tersebut maka dapat disimpulkan pula bahwa pada dasarnya prinsip utama dalam tanah ulayat adalah mengenai penguasaan dan bukan kepemilikan. Penguasaan dan kepemilikan atas tanah adalah 2 (dua) hal yang sangat berbeda dalam hukum agraria. Kepemilikan atas tanah dapat dimiliki seseorang jika orang tersebut telah memiliki tanda bukti kepemilikan yang diperoleh melalui proses pendaftaran tanah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Setelah memiliki tanda bukti kepemilikan, maka orang tersebut memiliki kebebasan untuk menguasai, mengalihkan atau meminjamkan tanah tersebut. Berbeda dengan penguasaan tanah, dimana tidak ada kewajiban bagi orang yang memiliki hak penguasaan atas tanah untuk melakukan pendaftaran tanah, namun hak penguasaan tersebut hanya dapat digunakan untuk mengolah, mendiami dan menguasai tanah tersebut saja.
Jika dikaitkan dengan tanah ulayat, maka pada prinsipnya hak ulayat adalah mengenai hak penguasaan atas tanah. Tanah ulayat tidaklah perlu didaftarkan masyarakat hukum adat ke Badan Pertanahan Nasional untuk memperoleh tanda bukti kepemilikan atas tanah ulayat, karena tanah ulayat tidaklah dapat dimiliki oleh masyarakat hukum adat tertentu. Meskipun demikian, tanah ulayat tetaplah diakui negara sebagai tanah yang didalamnya melekat hak penguasaan masyarakat hukum adat sepanjang memenuhi persyaratan-persyaratan tersebut diatas. Oleh karenanya, pihak yang paling menentukan ada tidaknya hak ulayat pada suatu tanah adalah masyarakat hukum adat. Jika masyarakat hukum adat telah meninggalkan tanah ulayat tersebut sehingga persyaratan tersebut diatas sudah tidak lagi terpenuhi, maka dengan sendirinya tanah tersebut haruslah dipandang sebagai tanah tidak bertuan yang secara otomatis statusnya kembali menjadi tanah negara. Begitu pula jika masyarakat hukum adat bermaksud untuk menkonversi tanahnya dengan mendaftarkan tanah ulayat menjadi tanah hak milik perorangan, maka secara hukum hak ulayat atas tanah tersebut menjadi musnah. Dalam prosesnya, tanah tersebut akan kembali menjadi tanah negara terlebih dahulu, dan baru kemudian dapat berubah menjadi hak milik jika proses pendaftaran tanahnya telah selesai dilakukan.
Prinsip penting atas tanah ulayat inilah yang seringkali terlupakan di beberapa daerah di Indonesia. Salah satunya di daerah Kabupaten Sumba Timur. Adat istiadat di Kabupaten Sumba Timur masih terbilang kental karena peristiwa-peristwa penting seperti kematian, perkawinan dan kelahiran di daerah tersebut masih terikat dengan ketentuan hukum adat setempat. Penentuan kabihu (marga), jenis-jenis belis (mas kawin) bahkan strata sosial (keturunan raja, bangsawan atau ata/hamba) dalam masyarakat adat di Sumba Timur seringkali menjadi latar belakang timbulnya permasalahan tanah. Bahkan sebagian masyarakat di Sumba Timur juga masih mengakui akan adanya keberadaan tanah ulayat yang diperoleh dari raja pada masa lampau. Sayangnya, hal-hal tersebut tidaklah dijaga dan dilindungi oleh pemerintah Daerah Kabupaten Sumba Timur. Hingga saat ini belum ada suatu keputusan atau peraturan daerah yang mengakui keberadaan masyarakat hukum adat Sumba Timur. Tidak seperti Provinsi Bali dimana tanah ulayat dan masyarakat hukum adatnya secara tegas diakui dan dilindungi melalui suatu peraturan daerah. Pengetahuan atas prinsip penguasaan tanah ulayat di Kabupaten Sumba Timur juga masih dirasa minim. Klaim atas tanah ulayat dalam beberapa sengketa tanah ulayat seringkali tidak dibarengi fakta bahwa pada tanah tersebut masih memenuhi persyaratan sebagai tanah ulayat. Alhasil, sengketa-sengketa lahan yang berkaitan dengan tanah ulayat pun menjadi harus berakhir dengan headline pemberitaan masyarakat hukum adat sebagai korban, tanpa mengetahui solusi apa yang dapat dilakukan.
Kolaborasi masyarakat hukum adat dengan pemerintah setempat adalah kunci dalam melindungi tanah ulayat suatu daerah. Masyarakat hukum adat haruslah mengetahui bahwa pada prinsipnya tanah ulayat bergantung pada bagaimana penguasaan tanah ulayat dilakukan oleh mereka. Jika masyarakat hukum adat masih berharap hak ulayatnya tidak musnah, maka mereka sendiri yang harus menjaga dan melestarikan hak ulayatnya agar hak ulayat pada suatu wilayah tidak menjadi hilang dengan sendirinya. Di sisi lain, Pemerintah Daerah juga harus melakukan pendekatan-pendekatan yang dirasa paling tepat untuk menjaga keberlangsungan masyarakat hukum adat di daerahnya. Dengan sosialisasi yang tepat dan kebijakan yang berpihak pada masyarakat hukum adat, niscaya kelestarian tanah ulayat akan tetap terjaga dari masa ke masa.
